最高法-政府交付土地不具备开发条件的，其无权依据闲置土地的规定无偿收回土地

（2019）最高法行再2号   琪楠陵水贸易公司、海南省国际旅游岛先行试验区管理委员会资源行政管理：土地行政管理（土地）再审行政判决书

关键词：限制土地    已动工   法院层级：最高人民法院

申请人认为：

1.案涉土地未在法定期限内开发，是由政府相关部门的不作为导致：案涉土地有坟墓四十多座，在政府未依法清除之前，不具备开发条件；案涉土地没有制定规划，在政府出台有关规划之前，不具备开发条件；案涉土地不具备开发的基础设施条件，在政府配套相关工程之前，不具备开发条件。2.陵水县政府作出收地决定的行政处罚程序违法，对琪楠陵水公司不应发生行政处罚效力。3.琪楠陵水公司的经营能力及法定注册地址是否存在，均不能构成陵水县政府作出收地决定的法定理由，海南省高级人民法院据此认定行政处罚决定合法，无法律依据。4.最高人民法院（2013）行提字第13号行政判决及海南省高级人民法院（2006）琼行终字第92号行政判决与本案事实基本相同，但海南省高级人民法院在基本事实相同的情况下作出相反判决，有失公正。综上，请求撤销二审判决，维持一审判决。

本院认为：

一、关于案涉土地长期闲置是否符合无偿收回条件的问题

根据《海南省闲置建设用地处置规定》第三条的规定，对于符合条件的闲置建设用地，县级以上人民政府可以无偿收回土地使用权或者占用的土地。第四条则规定，因不可抗力、政府或者政府部门原因闲置满两年以及其他不属于无偿收回的闲置满两年的建设用地，由县级以上人民政府依法以核发换地权益书方式或者其他合法方式有偿收回土地使用权或者占用的土地。据此，对于闲置土地应当根据是否存在不可抗力或者政府的原因，分别采用无偿收回或者有偿收回的方式予以处置。

根据1989年《中华人民共和国城市规划法》第二十八条的规定：“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。”第二十九条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”第三十条规定：“城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。”本案中，案涉《国有土地使用权出让合同》未就案涉土地相关规划建设项目的具体内容作出约定，亦没有证据证明陵水县政府在与琪楠香港公司签订《国有土地使用权出让合同》时，或签订合同后，已经向琪楠香港公司或者承接上述合同中300亩土地使用权的琪楠陵水公司告知相关城市规划及批复的具体情况。综合本案审理经过来看，自2008年9月琪楠陵水公司向海南省海南中级人民法院提起行政诉讼，案经二审、申请再审、申诉并由本院提审后发回再审，直至2016年4月12日海南省高级人民法院重审开庭时，试验区管委会才提交陵水黎安旅游城总体规划图及琼府办函﹝1993﹞49号《海南省人民政府办公厅关于陵水海滨风景名胜区总体规划的批复》，主张1993年3月海南省人民政府已经对案涉地块总体规划作出批复、案涉地块是有规划的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。陵水县政府在一审程序中未提交有关案涉土地总体规划的相关证据，且对其逾期提供证据是否存在不可抗力等正当事由未作出合理说明，应当视为没有相应的证据。现有在案证据不能证明在陵水县政府作出54号、56号、58号《收地决定》之前，琪楠香港公司与琪楠陵水公司知晓案涉地块已经作出规划且经过海南省人民政府批复的情况。如前所述，城市规划区内的建设工程选址和布局必须符合城市规划，没有规划则无法开展项目设计和规划，不具备开工条件。因此，陵水县政府作出54号、56号、58号《收地决定》，将琪楠陵水公司在取得国有土地使用证后未及时开发导致闲置两年的原因全部归责于琪楠陵水公司，有失公允。琪楠陵水公司主张因没有规划导致无法开发的理由，具有合理性，应予支持。

其次，关于案涉土地“三通一平”是否为陵水县政府出让土地的随附义务问题。本案中，虽然案涉《国有土地使用权出让合同》签订时的法律、法规及政策性规定未就出让土地“三通一平”等基础设施问题进行规定，案涉《国有土地使用权出让合同》也未就此作出约定，但陵水县政府出让案涉土地的目的是作为房地产开发和旅游项目，应当对出让的地块提供基本的开发利用条件。本案一、二审及本院再审审查期间均对案涉土地进行实地勘察。从现场情况来看，案涉土地现场道路不平整，车辆难以通行，没有完善的水电设施，存在相当数量的新老不一的坟冢，并有大量成林林木。二审认为1993年案涉土地出让时的法律并无对出让土地进行前期开发义务的明确规定，陵水县政府亦主张其不负有对案涉土地进行配套基础设施建设的合同义务。但是，陵水县政府作为土地出让合同的一方当事人，促成土地出让合同的履行是其基于当事人信赖原则应有的附随义务。而且作为对案涉土地具有统筹管理职责的地方一级人民政府，陵水县政府理应在其职权范围内为土地受让方完成开工前的前期准备工作提供必要的帮助，做好促成开工建设的协调沟通和配套工作。导致案涉土地所在区域不具备动工开发必须的、适合建设施工作业通行的道路、给排水系统以及电力供应等问题，固然有琪楠陵水公司未积极主动开展相关工作的原因，但有些问题也是土地受让人无法通过自身努力予以解决的，需要政府及其职能部门提供。同时，案涉土地上有大量坟墓未迁移，还有当地村民栽种的林木未清理，也是造成琪楠陵水公司不能动工开发的原因之一。因此，琪楠陵水公司未动工开发建设，存在政府原因。陵水县政府认为当时整个海南省出让土地的清理工作均由土地受让人完成，该府不具有对案涉土地的清理和配套工作的义务，案涉土地的“三通一平”系琪楠陵水公司的单方义务的理由，本院不予支持。琪楠陵水公司主张案涉土地当时尚不具备开发条件的主张，符合客观实际。一审认为陵水县政府负有对案涉土地提供基本开发条件义务，案涉土地闲置与陵水县政府未提供基本开发条件存在一定关系，认定正确，本院予以支持。

第三，陵水县政府作出54号、56号、58号《收地决定》依据的是1998年《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、1999年《海南经济特区土地管理条例》第三十七条，以及《海南省闲置建设用地处置规定》第二、三条。1999年《海南经济特区土地管理条例》第三十七条规定，国有土地使用权受让人、承租人、承包人从出让、租赁、承包合同约定的动工开发之日起，满两年未完成项目投资总额25％的，由市、县、自治县人民政府报请原批准机关批准，无偿收回土地使用权。《海南省闲置建设用地处置规定》第二条第一项规定，占用国有或者集体所有土地满一年未动工开发建设的，应当认定为闲置建设用地。第三条第一项则规定，以出让方式取得国有土地使用权进行开发建设，超过出让合同约定的动工开发期限（出让合同没有约定期限的以用地批准文件规定的期限为准）满两年未动工开发的，县级以上人民政府可以无偿收回土地使用权或者占用的土地。本案中，从原陵水县国土局与琪楠香港公司签订的《国有土地使用权出让合同》及其附件《土地使用规则》来看，合同及附件对基本的项目规划条件以及具体的动工开发时间，均未作明确约定。在合同未约定动工开发时间，陵水县政府亦未能提交证据证明其与琪楠陵水公司就案涉土地项目动工开发时间另行作出过约定的情况下，该府迳行作出被诉《收地决定》，认定琪楠陵水公司“未履行《国有土地使用权出让合同》约定的期限内进行任何开发建设，造成土地闲置至今已超过两年以上”，缺乏基本的事实根据。虽然1999年4月28日施行的《闲置土地处置办法》第二条第二款第一项规定，国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的，也可以认定为闲置土地。但在本案中，案涉的两份《国有土地使用权出让合同》由琪楠香港公司于1993年签订，琪楠陵水公司于1994年成立后承接两份合同中的300亩土地使用权，陵水县政府于1998年6月才为琪楠陵水公司进行土地使用权登记，故本案的土地闲置认定问题不宜直接适用《闲置土地处置办法》的上述规定。

综上所述，案涉土地未能如期开发长期闲置，虽然有琪楠陵水公司自身的原因，但也存在政府方面的原因。陵水县政府作出的54号、56号、58号《收地决定》，主要事实不清，适用法律错误，二审判决适用法律不当，应予纠正。