最高法-识别一项行政法规属于管理性规定还是强制性规定的关键在于违反该规定是否严重侵害公共利益

（2016）最高法民申1223号  大连顺达房屋开发有限公司与瓦房店市泡崖乡人民政府土地租赁合同纠纷申诉、申请民事裁定书

本院认为：

本院审查认为，根据案情及法律规定，泡崖乡政府的申请再审事由不能成立，理由如下:

一、原审判决认定涉案林地租赁合同无效符合法律规定。

《中华人民共和国森林法》第十五条规定，森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。涉案林地属于农民集体所有，租赁合同约定泡崖乡政府将相关林地租赁给顺达公司，用于军事训练，改变了林地用途，该林地租赁合同违反了《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，依法应当认定无效。

泡崖乡政府申请再审称《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》的上述规定属于管理性规定，不属于效力性强制性规定，并不必然导致合同无效。本院认为，正确理解、识别效力性强制性规定与管理性规定，不仅关系到民商事合同效力维护，还影响市场交易的安全与稳定。人民法院应当根据法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，综合认定《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》的有关规定属于效力性强制性规定还是管理性规定。判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。土地制度是我国的根本制度，保护森林关系到国家的根本利益，违反《中华人民共和国森林法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定改变林地用途，将会损害国家、集体和社会公共利益。因此，《中华人民共和国森林法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条属于效力性强制性规定。泡崖乡政府违反该规定将涉案林地租赁给顺达公司用于军事训练，改变了林地用途，原审判决认定该林地租赁合同无效符合法律规定精神。

二、原审判决泡崖乡政府返还租金及利息并无不当。

《中华人民共和国合同法》第五十八条规定:合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。涉案林地租赁合同无效，泡崖乡政府基于该租赁合同收取的租金应当返还顺达公司。泡崖乡政府申请再审称原审判决对泡崖乡政府涉案林地被占用七年的损失不予认定显失公平。但是，双方对涉案林地是否实际交付尚存争议，泡崖乡政府为证明其主张提供了《林权证》、《郭宪杰的证言》、《闫屯村委会的证明》、《关于大连旅顺口区羊头洼地块返还本金及补偿地块的意见》，但《林权证》已被瓦房店市林业局收回作废，郭宪杰尚在刑事侦查中，其证言真实性尚无法确定，顺达公司虽出具过《关于大连旅顺口区羊头洼地块返还本金及补偿地块的意见》，但其否认涉案林地实际交付，闫屯村委会与泡崖乡政府存在利害关系。因此，在没有其他证据予以佐证的情况下，本案没有有效证据证明泡崖乡政府已将涉案林地交付空军大连房地产管理处。在这种情况下，泡崖乡政府要求顺达公司赔偿涉案林地被占用的损失，依据不足，原审判决不予支持并无不当。