最高法-国有土地使用权中标权转让行为不能简单因违反税收征管法而认定无效

（2020）最高法民再230号  怀化市神龙房地产开发有限公司、芷江侗族自治县自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷再审民事判决书

本院认为：

本院再审认为，本案是建设用地使用权合同纠纷再审案件，根据当事人再审阶段的诉辩主张，本案审理的焦点问题是：（一）案涉《出让合同》的效力问题；（二）14.04亩土地部分对应的《出让合同》是否应解除的问题；（三）芷江自然资源局的违约责任问题。

（一）关于案涉《出让合同》的效力问题

案涉《出让合同》是双方的真实意思表示，不存在违反法律、行政法规强制性规定，损害社会公共利益以及恶意串通损害国家或第三人利益情形，应当认定有效。具体理由如下：

其一，2007年2月12日，振烽公司作为竞买人按公开挂牌出让程序依法成为案涉土地的竞得人。经芷江县委、县政府同意，振烽公司与神龙公司签订《中标权转让协议》，约定因振烽公司的法定代表人徐华娟为神龙公司的股东，自愿将案涉土地的挂牌中标权无偿转让给神龙公司。2007年4月20日，芷江县委、县政府与神龙公司签订《芷东新区鼓楼以南开发建设投资协议书》，确认由神龙公司取得案涉土地使用权。2007年9月28日，神龙公司与芷江自然资源局签订《出让合同》，约定将案涉69.56亩（46737平方米）国有土地使用权转让给神龙公司。因此，芷江自然资源局辩称其从未同意和追认振烽公司转让案涉土地竞得权，与事实不符。2008年8月28日，芷江县政府向神龙公司颁发其中25亩（16666平方米）的国有土地使用权证。其中的10.96亩土地已经由神龙公司开发完毕。芷江自然资源局在履行合同过程中，直至2016年12月31日作出《闲置土地调查通知书》时也从未对由神龙公司代替振烽公司签订《出让合同》提出异议。芷江自然资源局在2015年将案涉44.56亩土地使用权另行公开拍卖出让，本案应诉过程中才主张振烽公司与神龙公司恶意串通取得案涉土地竞得权，没有事实依据，本院不予支持。

其二，2007年2月12日，振烽公司按挂牌出让程序依法取得案涉土地使用权，2007年2月25日与神龙公司签订《中标权转让协议》。根据当时施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定：“经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。”前述法律规定并未禁止土地使用权可以以协议方式进行出让。此外，振烽公司已依法通过参加公开挂牌出让程序取得案涉土地使用权的竞得权，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第10.2（6）条的规定，申请人可以组建新公司与出让人签订《国有土地使用权出让合同》。本案中，神龙公司虽然不是振烽公司组建的新公司，但振烽公司与神龙公司的实际控制人均为徐华娟，在芷江县委、县政府知情且同意的情形下，由神龙公司作为土地使用权受让人签订案涉《出让合同》，并未扰乱招拍挂出让国有建设用地使用权市场秩序，并未违反法律、行政法规的强制性规定。

其三，神龙公司代替振烽公司与芷江自然资源局签订案涉《出让合同》，征得了芷江县委、县政府的同意，没有证据证明神龙公司与振烽公司存在恶意串通逃避税费的故意。即便振烽公司和神龙公司之间签订《中标权转让协议》，可能存在违反税收征管法律规定的情形，也应由税收征管部门予以查处，不能因此否认神龙公司与自然资源局之间自愿签订的案涉《出让合同》的效力。

综上，二审判决认定《出让合同》无效，适用法律错误，本院予以纠正。此外，神龙公司提起本案诉讼未就其与振烽公司之间《中标权转让协议》的效力提出诉讼请求，二审法院亦未追加振烽公司作为案件当事人，二审判决第二项判决振烽公司与神龙公司之间签订的《中标权转让协议》无效，超出了本案诉讼请求，本院一并予以纠正。

（二）关于14.04亩土地部分对应的《出让合同》是否应解除的问题

神龙公司主张其虽然已经领取了25亩土地的使用权证，但芷江自然资源局至今未交付其中的14.04亩土地，且该14.04亩土地上尚有未拆除的电力设备，芷江自然资源局另行出让44.6亩土地也导致其无法进行整体开发，芷江自然资源局构成根本违约，该部分土地对应的《出让合同》应当解除。本院认为，神龙公司的上述主张不能成立，具体理由如下：

其一，根据本案查明的事实，《出让合同》第五条约定：“出让人（芷江自然资源局）同意在2007年12月31日前将出让宗地交付给受让人（神龙公司），出让方同意在交付土地时该宗地应达到本条第（三）款规定的土地条件：……（三）现状土地交付。”从合同约定来看，双方约定芷江自然资源局按照现状土地条件交付，并无拆除地上设施的合同义务。因此，即便14.04亩土地上仍有未拆除的电力设备，神龙公司以此为由，主张对方根本违约，也没有合同依据。（也就是说约定现状土地交付是合法的）

其二，2008年8月28日，芷江县政府向神龙公司颁发出让宗地中25亩的国有土地使用权证，其中包括神龙公司已开发建设的10.96亩以及神龙公司主张解除合同的14.04亩土地。芷江自然资源局主张其与神龙公司未签署过土地交付文件，但土地已实际交付，该主张与10.96亩土地已经实际开发的事实能够相印证。神龙公司主张案涉14.04亩土地尚未交付，但未提供相反证据予以证明，也没有提交证据证明存在无法开发利用该地块的权利障碍，该公司关于尚未向其交付该地块的主张证据不足，本院不予支持。

其三，《出让合同》项下共69.56亩土地的用途为商住综合用地，即神龙公司与芷江自然资源局签订《出让合同》的目的为投资开发土地以获取投资收益。10.96亩土地已由神龙公司开发完毕，44.56亩土地使用权已由聚友公司取得。至于剩余14.04亩土地，神龙公司主张芷江自然资源局另行出让44.6亩土地导致其无法进行整体开发，无法实现合同目的，但神龙公司并未提供证据证明存在不能单独开发14.04亩土地的客观原因。

综上，神龙公司主张解除14.04亩土地对应的《出让合同》，理据不足，本院不予支持。神龙公司以其对14.04亩土地对应的《出让合同》享有解除权为由，请求芷江自然资源局返还14.04亩土地对应的出让金365.04万元并承担相应违约责任的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。神龙公司起诉时仅主张解除14.04亩土地对应的《出让合同》，一审判决解除全部《出让合同》有误，超出了神龙公司诉讼请求范围，本院予以纠正。

（三）关于芷江自然资源局的违约责任问题

本案中，芷江自然资源局在未依法解除《出让合同》前，即将案涉《出让合同》项下的44.56亩土地出让给聚友公司，另行出让之后才向神龙公司发送《关于解除未付价款部分国有土地使用权出让合同的通知》，要求解除44.56亩土地对应的《出让合同》，违反合同约定。神龙公司同意解除该部分土地对应的《出让合同》，根据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，其有权要求赔偿损失。

《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”根据原审查明的事实，芷江自然资源局另行出让44.56亩土地的均价为110.37万元/亩，神龙公司取得案涉土地的单价为26万元/亩，各方对此均未提出异议，则芷江自然资源局另行出让44.56亩土地的溢价收益约为3759.53万元[（110.37万元/亩-26万元/亩）×44.56亩]，此属合同履行后可获利益范畴。神龙公司至今未交纳44.56亩土地的出让金，亦没有取得国有土地使用权证和进行开发建设。一审法院结合本案的具体情况以及过错程度，酌定芷江自然资源局按获得利益40%的范围承担违约赔偿责任，并无不当，本院予以维持。故，芷江自然资源局对于解除44.56亩土地部分对应的《出让合同》，应向神龙公司赔偿损失为1503.81万元（3759.53万元×40%）。该部分损失在未经法院确定时，赔偿责任的履行期限并不确定，利息计算缺少起算时间的依据。神龙公司主张芷江自然资源局赔偿该部分损失自起诉之日起相应的利息，没有法律依据，本院不予支持。