美国普惠制

美国普惠制

美国普惠制源于《1974 年贸易法》。1964 年，发展中国家可以对 GATT 所建立的国际贸易秩序充分发表意见的论坛——联合国贸易与发展会议直 接 导 致 了 普 惠 制的诞生。它是美国总统对受惠国的适格产品给予豁免关税的优惠待遇。这种优惠待遇是美国单方给予，受惠国没有回报互惠的义务。普惠制从 1976 年 1 月 1 日起正式实施，迄今已经有 30 多年，受惠国家和地区多达 143 个，涉及产品 4650 项。这一政策的实施为美国带来了巨大的贸易赤字，为获得贸易收支平衡，美国国会认为有必要对普惠制进行修订。因此，国会在 1984 年对 1974 年贸易法进行修改时，便特别制定普惠制更新法，重新修正普惠制。同时，到上个世纪八十年代初，越来越多的美国公司将工场迁往劳动力廉价的国外，美国工人因此而失去了许多就业机会，因而引起了美国工人的不满。为了解决这一问题，国会开始动议对普惠制进行修改，将遵守最低标准的劳工权利作为获得关税优惠的前提条件之一。

1984 年《贸易与关税法》限制了授予贸易优惠待遇的条件，并规定了一套机制来降低美国的贸易赤字。因此，尽管这些立法仍然与发展中国家的利益有关，现在已经越来越多地考虑美国的国家利益。1984 年《贸易与关税法》还增加了一系列附条件的关于贸易优惠的条款，其中之一包括受惠国家必须在遵守“国际公认的劳工权利”方面采取措施。美国总统不得对任何未采取积极步骤给予其本国国民以国际公认的劳工权利的国家，赋予普惠制下的受惠国地位。该法特别对国际公认的劳工标准做出了规定。在立法中具体提及的劳工权利包括：结社自由、集体谈判权、禁止强迫劳动、最低雇佣年龄的规定、可接受的工作条件（包括最低工资标准和最长劳动时间）、职业安全与卫生权，等等。2000年《贸易与发展法》又增加规定，那些没采取措施消除最恶劣形式的童工的国家，不得享受优惠关税。美国法律关于最恶劣形式的童工的规定，直接取自于国际劳动组织《第 182号公约》，美国是该公约的坚定支持者。 上述劳工权利不仅是美国确定一个发展中国家是否可以享有优惠关税待遇资格的前提，而且也是是否取消一个优惠关税待遇资格的依据。劳工权利条款所隐含的美国贸易政策是美国“不允许其他国家利用对劳工的剥削作为贸易比较优势”，是否对美国造成实际损害在所不问。实际上，一个发展中国家即使没有遵守国际劳工标准，但只要对美国的经济利益有好处，在向美国国会出具报告予以特别说明之后，仍然可能取得优惠关税待遇。根据美国法律的规定，由美国总统指定普惠制的受惠国。总统有权撤销、中止或者限制免税待遇。美国贸易代表受总统委托具体执行该政策。

在普惠制政策下，对某个发展中国家是否违反某一劳工权利的审查主要是通过个案申诉的程序进行的。每年 6 月 1 日之前，任何人都可以向美国贸易代表投诉，请求对某个国家的“合格性”进行审查。任何利害关系人都可以要求美国贸易代表根据受惠国的劳工权利记录，对某一产品的合格性进行审查。 “利益关系人”，即“其对所请求事项享有重大经济利益”的当事人，或者“其所代表的重大利益将受所请求的行为有实质影响”的其他当事人，可以以一个普惠制受益国违反劳工权利为由，对该国的合格地位提起申诉。尽管强调经济利益，GSP小组委员会（USTR）也会受理人权团体和劳工组织的投诉。GSP小组委员会在受理案件之后，应在 7 月 15 日之前对案件进行形式审查以确定是否立案调查。立案后，将案件送 USTR 的另一个职能机构——贸易政策委员会审议。TPSC 通过对案件的进一步审核后提出建议。 “利害关系人”和其他当事人可以提交简要的书面情况介绍，也可以出席年度审核会议作证。 USTR 可以接受 TPSC 的建议或者出席贸易政策审核小组（the Trade Policy Review Group）或者贸易政策委员会的审核会议以获得进一步的意见和建议。最后，美国贸易代表向总统提出最终建议。最终结果于次年 4 月 1 日宣布，并于 7 月 1 日开始执行。被控劳工权利保护方面有问题的国家，案件没有审结之前，每年都要经历一次年审。此外，贸易政策委员会可以在任何时候，根据自己的动议启动申诉程序。不过此种情形尚未出现过。在案件审议期间，申诉人需承担举证责任。

有关他国劳工权利的案件数量很多，涉及的国家超过 100 多个。仅 1998 年美国贸易代表收到的申诉就有 82 起，其中 47 起被受理，35 起被驳回。在受理的47 起案件中，只有 23 个国家因为劳工权利记录存在问题而被中止或者终止享有普惠制下的优惠关税资格。 GSP 所围绕的一个核心问题是“劳工权利”，即一个发展中国家是否采取措施以遵守国际公认的劳工权利。一个国家是否可以享有美国普惠制下的关税优惠，取决于该国是否采取措施遵守国际公认的劳工权利；要撤销一个国家的普惠制下的优惠关税待遇的衡量标准也是该国是否采取措施遵守国际公认的劳工权利。 美国这一立法所存在的主要问题是其语义的模糊性。从立法来看，它并不要求有关国家完全遵守国际公认的劳工权利，它只是要求有关国家“采取措施”即可。什么是“采取措施”（taking steps），要履行了哪些国家义务才算采取措施，立法在所不问。立法使用这样的模糊语言，其用意是明显的，它授予美国总统在制定美国贸易措施方面以更大的自由裁量权。在对已经审核的国家进行复核的时候，法律只是要求提供“新的实质性的信息”，而不管被审议国家是否违反劳工权利。但是这种语义上的不明确性往往导致执法上的任意性。

不仅如此，“劳工权利”也被赋予了美国式内涵。这主要是美国法律没有根据国际核心劳工标准或者其他国际劳工组织公约来对“劳工权利”进行解释。尽管美国法律和国际劳工标准有些相同的地方，国会的立法也提及了国际劳工标准，但是 GPS 强调自己对劳工权利的认识，这是由于美国仅仅批准了 2 项国际劳工组织的基本公约。这导致了一些学者对美国普惠制标准的批评。有学者认为，美国普惠制标准“是对国际劳工组织发展而来的一些术语的滥用……”，国际劳工组织所确立的标准是“经过认真的谈判而最终在其框架内制定出来的”。普惠制中的“可接收工作条件”的标准不是国际劳工组织公约所确立的范围，国际劳工组织公约所确立的非歧视标准没有包括在美国普惠制所确立的标准当中。因此，美国将“其自己的方便灵活并且可塑性很强的标准强加给了其他国家”。

从审查（评估）程序来看，美国 GSP 过于形式化。它没有规定在一个受惠国因劳工权利保障记录恶劣而被中止受惠国地位后的跟进措施。当一个国家被撤销受惠国资格后，没有相应的复核程序。GSP 小组委员会的审查基本上是根据“书面情况”，没有规定监督与执行程序以迫使小组委员会对有关国家的劳工权利的“实际情况”进行调查 1974 美国普惠制的期限是 10 年，1984 年贸易与关税法将该期限延长至 1993年。此后，普惠制期限又经过了几次延长。最新的普惠制由现任总统布什于 2006年签署，2008 年 12 月 31 日到期。 美国普惠制的原则在“加勒比盆地创新计划”《安第斯贸易优惠法》以及《非洲发展与机会法》（African Growth and Opportunity Act, AGOA）等立法中得到了更加详细的体现。 CBI、ATPA 以及 AGOA 都是普惠制的延伸，可以视为特别普惠制。它们是一般普惠制外的特别关税优惠安排，被这些法律所包括的国家除了享有普惠制下的关税优惠外，还可以享有特别的关税优惠。这些立法除了审查普惠制下的标准和要求外，重点审查受惠国家的劳工权利保障情况。如 CBI 计划由美国劳工部负责执行，ATPA 增加了劳工“尊严”（dignity）的概念。这些立法的审查程序与普惠制基本上是一致的。