CBAM拟扩围迎来新进展：欧洲议会通过修正案，下游覆盖范围继续扩大

2026年9月15日，欧盟碳边境调节机制（CBAM）下游扩围立法推进至新的关键节点。

欧洲议会全会通过了针对CBAM下游产品扩围及反规避修订提案的修正案，文件编号为P10_TA(2026)0276，对应普通立法程序2025/0419(COD)。欧洲议会立法观察系统显示，该提案于9月14日在全会辩论，9月15日完成一读阶段部分表决，并在同日交回环境、气候与食品安全委员会（ENVI），用于开展机构间谈判。

从2025年12月欧委会提出立法草案，到2026年6月理事会形成一般立场，再到9月欧洲议会通过修正案，CBAM扩围已经进入欧洲议会与理事会围绕最终规则展开协商的阶段。

其中最受关注的变化，是欧洲议会推动扩大拟纳入CBAM的钢铁、铝下游产品范围。欧委会最初提出180项，理事会将清单调整至约200项，欧洲议会ENVI报告则提出扩大至457项产品。

产品数量之外，本轮修法还涉及前体材料核算、废钢废铝、资源重新配置、供应链追溯、线上销售以及高风险商品实际值使用等规则。CBAM监管边界正沿钢铁和铝产业链向更多制造环节延伸。

一、从180项到457项，下游扩围明显提速

扩围提案始于2025年12月17日，欧委会发布COM(2025) 989 final，提出修改Regulation (EU) 2023/956，将部分钢铁和铝密集型下游产品纳入CBAM，同时增加反规避规则，并修改进口电力隐含排放计算方法。欧委会选择了180项具有较高碳泄漏风险、钢铁或铝含量较高的下游产品，平均钢铝含量约79%。欧洲议会研究服务处（EPRS）的分析显示，其中约94%属于工业供应链产品，包括金属配件、气缸、工业散热器、铸造机械等，另有少量洗衣机等消费类商品。这一设计反映了欧盟扩围的主要方向：优先沿钢铁和铝产业链向下游制造业延伸。

2026年6月12日，欧盟理事会形成一般立场，将拟新增范围调整至约200项金属密集型工业、建筑和电气设备产品，并要求欧委会自2028年起每年评估是否需要继续增加下游产品。

欧洲议会提出了更广的扩围范围。ENVI委员会7月形成的报告将拟覆盖产品扩大至457项。9月15日欧洲议会全会通过相关修正案后，这一版本成为后续机构间谈判的重要基础。

当前可以看到三个不同的拟扩围范围：

欧委会提案：180项；

理事会一般立场：约200项；

欧洲议会方案：457项。

2025/0419(COD)仍处于立法程序中，最终产品清单将在欧洲议会与理事会后续谈判中确定。

二、欧盟为何把CBAM延伸到机械、零部件和设备

现行CBAM覆盖水泥、钢铁、铝、化肥、电力和氢，商品范围仍以高碳基础材料和部分初级、中间产品为主。随着CBAM正式期启动和EU ETS免费配额逐步退出，这套范围可能产生新的产业链碳泄漏风险。

以钢铁下游制造为例。一家位于欧盟境内的机械零件企业采购欧洲钢材，钢铁生产环节逐步承担更高EU ETS碳成本；进口钢材则通过CBAM形成相应碳成本。如果同类机械零件可以在欧盟以外使用钢材完成加工，再以不属于CBAM范围的下游产品进口欧盟，部分生产活动就可能向境外转移。为了避免产业链碳泄漏风险，欧委会将其作为本轮修法的核心问题，希望将CBAM沿钢铁和铝价值链延伸至碳成本传导较明显的下游产品。

CBAM覆盖对象由基础材料向含有大量CBAM材料的制成品延伸后，其影响企业范围也会随之变化。部分当前不属于CBAM范围的金属加工、零部件、机械设备和电气设备出口企业，未来可能首次进入CBAM体系。

三、下游产品怎么算：碳排放重点沿“前体材料”传导

扩围以后，下游产品的核算方式与钢厂、铝厂自身的生产排放核算存在明显区别。按照欧委会提案设计，下游产品隐含排放主要根据其所使用的CBAM前体材料（precursors）计算。

欧委会提出，由于CBAM生产过程系统边界与EU ETS覆盖的生产过程相衔接，下游产品归属的隐含排放应限定为投入材料中所包含的排放。对于钢铁、铝及组合金属产品，下游商品的特定隐含排放将根据产品中包含的相关前体材料确定。

例如，一件未来被纳入CBAM的机械零部件使用了钢材作为主要投入，其CBAM排放核算将重点涉及：

使用了多少相关钢铁前体；

钢铁前体来自哪些生产设施；

相关前体能够采用经核查实际值还是需要适用默认值；

不同前体材料对应多少隐含排放。

这意味着下游扩围重点大概率并非机械加工厂全部能源和生产排放的核算，而是上游CBAM材料数据沿供应链向下游产品传递。

目前，钢铁企业和铝企业是CBAM实际排放数据的主要提供者。扩围以后，下游生产商可能需要向钢材、铝材等原料供应商取得能够用于CBAM的数据，再将这些数据与自身出口产品中的材料用量建立对应关系。

钢铁、铝生产企业的CBAM数据能力，由此开始影响下游客户进入欧盟市场时的CBAM成本。

四、废钢废铝进入前体规则，原料结构也会影响核算

废料规则也是此次修法的重要变化之一。

欧委会提案将生产前废料（pre-consumer scrap）纳入CBAM前体体系，包括生产前钢铁废料和生产前铝废料，使其携带的相关排放能够计入使用这些材料生产的CBAM商品。

欧委会影响评估比较了两种方案：仅纳入生产前废料，或者同时纳入生产前和消费后废料。最终提案选择前者，以重点处理高风险环节，同时避免对循环利用产生过大的额外负担。

欧洲议会版本又对“生产前铝废料”等概念作了补充，并将废料来源和供应链追溯与反规避规则结合。

对于大量使用废钢、废铝的生产企业，未来原料属于生产前废料还是消费后废料、来源是否能够追溯，可能影响其前体排放核算方式。CBAM下游扩围因此不仅改变产品清单，也开始影响企业对原材料来源、废料属性和供应链数据的管理方式。

五、反规避规则开始关注“资源重新配置”

欧洲议会版本中的另一个重点，是“资源重新配置”（resource shuffling）。这种情形可能发生在同一家生产企业拥有不同排放强度的产能时。

例如，企业同时生产较低排放和较高排放的同类产品，在CBAM实施后，将低排放产品集中出口欧盟，将高排放产品转向其他市场。出口欧盟商品的申报排放下降，但整个生产体系的平均排放并未相应下降。

欧洲议会ENVI报告将资源重新配置纳入规则，并提出建立针对高风险“商品—原产地”组合的评估和监管机制。

欧委会原提案已经为这一监管方向建立了基础。提案规定，在供应链可追溯性不足、存在排放强度误报风险时，CBAM申报中可以要求提供证据，证明进口货物来自申报的生产设施，并与申报的实际生产时间对应。对于被识别为具有较高滥用风险的商品和来源地组合，欧委会还可以设定实际排放值的额外使用条件。

这使CBAM实际值的管理从“企业提供一个排放数字”转向“排放数据与生产设施、生产时间、商品来源和前体材料形成对应关系”。对于希望通过较低实际排放降低CBAM成本的企业，供应链可追溯性的重要性随之提高。

六、欧洲议会把线上销售纳入监管

随着产品范围向更多下游制成品延伸，CBAM与跨境电商、远程销售之间的关系也开始受到关注。欧洲议会ENVI报告提出加强对远程销售（distance sales）的监管和50吨单一质量门槛的执行，并要求促进商品进口的线上平台同样受到相关规则约束。

这一变化与下游扩围密切相关。现行CBAM主要覆盖钢铁、铝、水泥等大宗商品，进口往往集中于传统工业贸易渠道。范围扩大到机械零件、金属制品、电气设备等产品后，进口主体和贸易模式会更加分散。欧洲议会版本开始同步处理线上平台和分散进口场景，以减少通过拆分进口等方式规避CBAM门槛的空间。

七、三个机构还有哪些分歧

产品清单是目前最明显的差异。180项、约200项和457项三个版本之间存在较大距离，后续机构间谈判需要对最终产品范围进行协调。

另一项重要分歧，是出现严重市场冲击时，欧委会能否临时将某类商品移出CBAM。欧委会原提案增加Article 27a，允许在严重且不可预见的情况下，如果某类商品纳入CBAM对欧盟内部市场造成严重损害，可以通过授权法案暂时将该商品移出范围。理事会保留了这一机制，同时提出收紧适用条件。欧洲议会ENVI方案则删除Article 27a，同时针对欧盟最外围地区设计了更有限的临时例外机制。

废料规则、高风险原产地实际值使用条件、线上平台责任等内容也仍需在机构间谈判中协调。

八、扩围计划2028年实施，下游企业需注意

按照欧委会原始提案安排，下游产品范围和新增前体材料规则计划自2028年1月1日起适用。

欧委会解释，范围扩展需要同步完成CBAM Registry调整，并配置新增商品和前体材料等系统功能，因此将相关规则的适用日期设在2028年初。这一时间安排仍需以最终通过的法规为准。

对于中国企业而言，2026年的现行CBAM义务仍按照当前已经生效的产品范围执行。本轮扩围值得提前关注的是机械制造、设备制造、金属加工、工业零部件以及其他大量使用钢铁和铝材料的出口企业。

随着范围沿产业链向下延伸，这些企业可能成为CBAM范围内商品的生产者。与此同时，上游材料排放表现对下游产品CBAM成本的影响也会更加明显。两家生产相同零部件的企业，如果使用的钢材或铝材排放强度不同，其产品对应的CBAM隐含排放和证书需求也可能出现差异。钢铁、铝等原材料采购因此多出了一项新的成本属性：材料本身携带的CBAM隐含排放。

九、CBAM的影响范围开始从“六大行业”延伸至制造业供应链

目前，欧委会、理事会和欧洲议会对扩围规模仍存在差异，但三方均支持将部分钢铁和铝密集型下游产品纳入CBAM，并加强对供应链调整、排放数据误报和其他规避行为的监管。

这轮修法带来的变化可以沿两条线观察。

一条是产品范围向下游延伸。

过去CBAM影响主要集中在钢铁、铝、水泥等基础行业；未来可能覆盖更多机械零件、金属制品、建筑产品、电气设备和其他钢铝密集型商品。

另一条是碳数据沿供应链向上追溯。

下游产品核算需要识别其中使用的钢铁、铝等前体材料，并取得相应的实际排放或适用默认值；反规避规则又要求商品、生产设施、生产时间和材料来源之间形成更清晰的对应关系。

CBAM由基础材料层面的碳成本机制，逐渐延伸为覆盖更多制造环节的供应链碳管理规则。

截至目前，2025/0419(COD)仍处于普通立法程序中。后续机构间谈判形成的共同文本，将决定最终产品清单、前体规则和反规避措施；最终法规公布后，才能确定2028年扩围的正式适用范围和法律要求。