信息化建设
“零距离”居家养老服务信息管理系统建设模式为1+6+N。“1”是建设一个“家福云”计算基础设施数据中心。“6”是六大共性基础平台，即：云应用支撑平台、移动接入平台、物联网接入支撑共享管理平台、共享交换平台、网络安全平台和综合应用整合平台。“N”是为全区各委办局提供的N种服务，目前包括：统一认证系统、数字证书系统、短信平台、邮件系统、门户系统、电子通讯录、办公OA和审批平台等。“零距离”居家养老服务信息管理系统可实现以下几大功能：
1.居家安全管理
（1） 家属可以根据GPS的定位跟踪老了解老人的位置。
（2）了解到社区老人的需求，并根据需求做出回应。
（3）将周边的服务商户优化整合进入社区的服务中心平台，为社区老人提供服务。
（4）以老人数据库、呼叫中心及个人佩戴终端为基础，构建紧急救援、生活帮助、主动关怀三大服务方式，建立智能化的虚拟敬老院运营模式。
（5）通过对老人的健康状况、卫生环境、居住环境、煤水电使用安全、精神状态五个方面评估，制定居家养老巡视服务标准。
2.入户巡视管理
（1）实时定位、掌控全局：随时随地掌握巡视人员的分布状态，包括：具体位置、当前状态，任务执行提醒，订单执行提醒。
（2）轨迹记录、透明管理：所有受控巡视员轨迹、老人外出活动信息都被记录存储在控制中心，方便查询、统计、分析、报表，实时动态“透明化”管理；根据需要，可调阅服务对象90天内的行程、轨迹记录。
（3）实时监管、保障安全：监控中心通过GPS实时监控入户数据，规范巡视员入户行为；在发生紧急情况时，通过终端的紧急求助功能，可快捷联系调度中心，及时调度排查险情，保证老年人生命安全。
（4）合理调度、提高效率：通过对巡视员实时位置的掌控，通过GPS合理有效地调度，提升巡视响应速度。
（5）提前服务、减少浪费：根据以往巡视经验数据的分析汇总，对采购计划作出合理调整，减少资源浪费，对注意事项进行预告式通知及提醒，提升老龄人群的满意度。
（6）各种报表、决策分析：各种巡视报表、服务统计报表、服务商预约单报表、等均可打印，方便制作领导或管理单位要求的各项报表。准确及时提供企业管理决策分析。
（7）预留全响应平台接口API，可与其他系统兼容或接入其他系统，实现监控管理和企业管理的统一，提升效率。
3.服务商服务管理
“零距离”系统采取“三个一”的方式具体实施服务商管理工作的开展。
（1）打造一个“零距离”O2O平台。系统由后台数据库，管理员维护系统，前端用户界面以及APP四部分组成。
（2）制订、完善和规范一整套为老助残服务标准。强化政府对养老服务监督和管理。其中包括《养老助残协管员工作守则》、《系统平台管理员岗位职责》、《安全隐患关爱等级标准（五星级评定）》、《服务商为老助残服务准入条件及工作标准》等20多项。
（3）形成一个养老助残“服务商联盟”。将优秀的软件服务商纳入其中，并鼓励服务商发挥其各自优势，有针对性地开展养老助残服务工作。
政策
从“补缺”到“普惠”：北京市西城区养老服务铺开“四张网”
摘要：北京市西城区是全国42个养老服务业综合改革试点地区之一，作为首都核心功能区，在受人口密集、空间狭小等因素的制约下，积极探索居家养老模式，不断完善政策体系、服务体系、设施体系和保障体系建设，形成一系列政策保障体系和居家养老服务措施办法，有效推进养老服务机构建设，加快建设具有综合服务与管理职能的街道级养老服务设施，使机构专业服务辐射社区养老和居家养老，让辖区老年人都能享受政策普惠、服务多样、设施覆盖、信息智能的养老服务，在养老服务由“补缺”式向“普惠”式转变过程中做出了重要探索。
关键词：普惠式养老 居家养老 医养结合 社区养老 智能养老
一、西城区创新养老服务的优势与挑战
北京市西城区属于城市功能核心区，辖区面积50.7平方公里，全区户籍人口140.3万，常住人口128.7万人，人口密度为2.54万人/平方公里。全区设15个街道办事处、255个社区居委会。2013年实现地区生产总值2800亿元，全年完成公共财政预算收入342亿元，全年居民人均可支配收入43000元。西城区老年人口33.6万人，占户籍总人口数的23.9%，老龄化程度在北京市位居前列。其中，80岁老年人7.73万，占老年人口的23%。全区人口老龄化、高龄化进程明显加快，已进入全面应对人口老龄化的关键时期。
西城区作为首都城市功能核心区，在探索发展养老服务业过程中，既具有其他城市功能核心区所无法比拟的优势，也面临着其他城市功能核心区前所未有的巨大挑战。
作为党中央、全国人大、国务院、全国政协等党和国家首脑机关的办公所在地，西城区拥有较为丰富的社会公共资源。一是经济基础好，无论是地区生产总值、公共财政预算收入，还是居民人均可支配收入与消费性支出都具有明显优势。二是医疗卫生资源十分丰富，辖区三级医院16所，二级医院14所,一级医院12所,门诊部、诊所、医务室等537个。三是拥有丰富文化传统和文化内涵，是传统与现代相结合的文化中心。发扬孝道文化对发展养老服务业具有积极意义。四是老龄事业发展基础良好，不仅出台了一系列积极应对人口老龄化的相关政策措施，还在土地资源极度紧缺的现实情况下建设了一批养老服务机构，完善了社区居家养老服务设施，在城市功能核心区发展养老服务业方面进行了大量的尝试和积极探索。
然而，西城区也面临城市功能核心区由于城市发展较早、人口密集、空间狭小等因素所带来的巨大挑战。当前，城市功能核心区养老服务业发展的主要瓶颈有：一是就近机构养老需求大，但由于空间狭小等因素制约，辖区养老机构资源少；二是老年人对民营养老机构接受程度低，而公办养老机构往往发挥兜底作用，无法满足大多数老年人的养老需求；三是老年人对医疗卫生保健服务要求高，而专业的护理型床位少；四是日间照料中心数量少，利用率较低，社区居家养老服务需求与利用存在较大差距；五是居家养老服务覆盖面不足，服务项目与老年人个性化的服务需求有较大差距等等。
适应形势需要和老年人实际需求，西城区不断完善养老服务模式，加快养老服务社会化、产业化进程，建立健全了面向所有老年人的养老服务网络。
二、铺开养老服务“四张网”，探索适度普惠型养老模式
（一）“制度网”：“1+5+1”政策支撑体系
2013年，由民政局牵头，在全区开展了“西城区养老服务现状与需求调研”，对8个街道40个社区的2200名老人进行了走访和深入调研，调查问卷包括8个方面60余项内容，撰写了《西城区老年人社会养老服务现状及需求分析项目报告》。同时，结合国务院、北京市以及我区养老服务的意见精神，研究制定了《关于进一步加强养老服务工作的实施意见》等系列政策措施，研究制定出台了《西城区养老服务中心（站）标准化建设细则》、《西城区公建养老机构入住标准》等配套性文件；依托专门机构、专家制定了《西城区失能、失智老人的评估标准》；结合调研数据和老人需求，研究了《西城区失能老人居家养老服务补贴》（征求意见稿）、《西城区居家养老送餐补贴》（征求意见稿）等办法和措施，不断探索与西城区养老服务需求和经济社会发展相协调、相适应的社会化养老服务体系，养老服务对象逐步实现了由传统的“三无”老人群体向全体老年人转变，全面提高养老服务工作水平。
西城区在中央和北京市养老政策的指导下，在市级优待政策标准的基础上根据西城区实际情况和需求，加大资金投入，努力扩大受益面，并进一步加强制度建设，制定出台《西城区老年人社会保障和社会优待办法》，将养老保障所需经费严格列入财政预算并建立长效保障制度。
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基础项目 |
重点内容 |
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社会保障 |
1.建立高龄津贴制度。对本区户籍90至99周岁的老年人每月发给100元的高龄津贴，对本区户籍100周岁及以上老年人每月发给200元的高龄津贴。 2.建立居家养老（助残）服务制度。按照《北京市人民政府办公厅转发市民政局市残联关于北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法的通知》（京政办发〔2009〕104号）有关规定，建立居家养老（助残）服务制度，向本市户籍80周岁及以上的老年人每月发放100元养老（助残）券。 3.实施城镇基本医疗保险补贴制度。对西城区户籍90周岁及以上无保障老年人实施城镇基本医疗保险补贴，每人每年300元。 4.重大节日慰问制度。元旦春节慰问西城区户籍90周岁以上老年人，每人每年100元，百岁及以上老年人，每人每年600元。 5.开展为“三无”老人提供免费午餐、晚餐服务。 6.提供健康体检服务。区卫生服务部门每年为无社会保障的老年人提供一次免费体检，每两年为60周岁的低保老年人进行一次免费体检，在两项服务中每位老人每年只能享受一项。为区户籍60-64周岁的老年人，每年提供一次优惠体检，每人每次50元。 . 7.开展三项为老服务。根据西民发【2013】13号《西城区民政局关于对“洗浴、代换煤气、上门理发”三项为老服务管理办法进行修订的通知》，为无洗澡条件的60-79岁的低保、低收入老年人提供免费洗澡服务；为有需求的60-79岁的低保、低收入老年人提供免费代换液化气罐服务；为有需求的、行动不便的60-79岁的低保、低收入的空巢老年人提供免费上门理发服务 |
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社会优待 |
本区户籍老年人和常住外埠老年人（含港澳台和归国华侨）持《北京市老年人优待卡》或《北京市老年人优待证》享受以下相应的优待内容: 1.65周岁及以上老年人可申请办理老年人优待卡，免费乘坐市域内地面公交车。 2.区政府投资主办或控股的公园、风景名胜等旅游景区对65周岁及以上持优待卡的老年人免收门票费（大型活动期间除外）。60至64周岁老年人以优惠价购买市属公园通用年票，每张50元。提倡社会组织投资主办或控股的公园、风景名胜等旅游景区对65周岁及以上老年人给予适当优惠。实施免费或优惠的区属公园要在明显位置对免费或优惠的项目进行标示。 3.区财政支持的各类博物馆（院）、美术科技和纪念场馆、烈士纪念建筑物、名人故居、公共图书馆等公益性文化设施向老年人免费开放。北京民俗博物馆对持优待卡老年人免费开放；社区图书馆全部图书实行免费借阅。提倡非财政支持的公益性文化设施为老年人提供优惠服务，实施免费或优惠的区属文化设施要在明显位置对免费或优惠的项目进行标示。 4.区财政支持的公共体育场馆为老年人提供优惠服务。非财政支持的公益性体育设施要为老年文体团队活动优先提供场地。提供各种优惠的区属公共场馆要在明显位置对优惠内容、项目进行标示。 5.区、街文化馆（站、宫、活动中心、室）对老年人免费开放。区、街电影公益放映机构每月为驻区老年人免费放映一场电影。 6.区、街社区服务中心和老年活动中心(站、室)、老年大学等老年活动场所对老年人提供优惠服务。 7.大、中型医疗机构对老年人就医提供“六优先”(挂号、就诊、化验、检查、交费、取药)服务。各医疗机构应对相关优惠项目在明显位置进行标示。 8.社区卫生服务机构对老年人实行“三优先”（就诊、出诊、建立家庭病床）服务。各社区卫生服务机构应对所有优惠措施进行标示。 9.区属公证处、基层法律服务所和其他社会法律服务机构，应优先为老年人提供减免费法律咨询。 10.区、街老年心理关爱服务站免费为老年人提供心理咨询服务。 |
（二）“服务网”：“三级五方”养老服务体系
西城区为推动居家养老服务工作，专门成立了以主管区长为组长、民政局局长为副组长、相关单位为成员的居家养老工作领导小组，专设办公室。依托区、街居家养老服务中心，社区居家养老服务工作站，积极引导、整合社会资源，构建起区、街、居“三级”由政府、医院、养老机构、志愿者及其他社会力量等“五方”互补联动的养老工作机制。尤其在利用辖区医疗资源，大力推进“医养结合”模式、科技化养老服务信息平台建设方面，不断推动养老服务的观念创新，方式创新，技术创新。
一是探索多元化医养结合的服务模式。在新建的养老机构中设置康复护理院，解决长期患慢性病老人、大病康复期老人、残障老人、临终关怀老人等医疗和养老问题；加强大型养老机构内设医院或医务室建设，落实医保定点资质，解决养老机构老年人慢性病和突发疾病救治；政府牵线为养老机构和周边医院“结对子”，建立就医绿色通道、医护人员巡诊、合作办医等；充分发挥卫生部门“医联体”保障机制，将养老机构纳入其工作覆盖范畴。
二是开展基层为老服务社会组织建设，支持基层群众性自治组织开展养老互助服务。推广金融街街道发挥政府和老年人桥梁作用的老年人协会建设模式，推广陶然亭街道邻里互助养老俱乐部的经验做法，推广月坛街道以“夕阳茶座”形式集中老年人进行互助互动式的精神慰籍的成功模式，创新养老服务多种模式。
三是引导公益慈善组织支持养老服务。开展“守望幸福综合包户志愿服务行动”，以有服务需求的空巢老人为首要服务对象，以志愿服务为主要方式，实现空巢老人综合包户志愿服务全覆盖。
四是办好公办保障性养老机构。在原有2所区级公办养老院的基础上，新建一所功能设施齐全、服务质量优越，并具备托养、日间照料、老年培训、康复护理、文化娱乐、精神慰籍、信息化管理等功能的综合养老服务中心。
五是推进养老机构“公建民营”改革。制定《西城区公建养老机构入住标准》，明确公建养老机构职能定位、重点保障对象，建立公建养老机构入住评估机制、制定评估办法。借鉴银龄老年公寓和月坛街道敬老院 “公建民营”成功经验，进一步推广规范“公建民营”资产清算、招投标、合作协议、监督管理等，提升养老服务资源利用效益。
六是推广“无围墙敬老院”服务模式。完善社会化养老服务参与体系，大力提升社区居家养老服务水平，使便民服务进家庭、精神慰藉进家庭、康复护理进家庭、权益维护进家庭、信息网络进家庭，努力实现“让居家老人享受机构养老的同等服务”的工作目标。
七是对接西城区“12341”综合受理服务平台，整合社区服务、社会治理、城市管理、应急指挥等综合服务功能，推进全响应养老服务管理工作，逐步实现居家社区养老服务“网格化”管理。
八是建立老年人合法权益保障工作机制。充分发挥辖区法律服务资源优势，成立以律师、公证员为骨干力量的“老年人法律服务团”，提供法律咨询、法律援助、办理公证事项，依法维护和保障老年人的合法权益。
（三）“设施网”：“1+1+1”养老设施体系
西城区根据功能核心区城市建设工作开展情况和老年人家居环境建设要求，对区域养老服务设施进行科学布局，构建起机构养老、社区养老和居家养老“1+1+1”设施建设体系，达到配置合理、满足需求、持续发展。
一是在社区配套建设养老服务设施。满足社区托养、日间照料等综合性的服务功能。制订社区配建养老服务设施移交管理规定，严格落实新建楼宇配建养老服务设施。
二是推进街道养老照料中心建设。实现托老就近、服务周边、汇总信息等服务功能，将居家养老服务、社区养老服务和机构养老服务有效结合，满足老年人社区托老和居家养老的需求。
三是推进社区托老服务站规范化建设。为社区开展日间照料服务奠定基础条件，进一步落实《西城区社区托老服务站标准化建设细则》，提升规范化建设水平。
四是加强各街道精神关怀服务站规范化建设。完善《西城区老年心理关爱服务工作指导手册》，指导各社区心理服务站开展工作。每个社区至少2名心理援助志愿者，形成网络化、专业化服务体系。
五是加强老年人宜居环境建设。实现高龄、独居、三无、残疾老年人家庭无障碍设施改造的全覆盖。建立老旧小区养老设施改造机制，形成《老旧小区配套养老服务设施工作实施方案》，加快推进老旧小区无障碍设施改造，方便老人出行。
六是营造浓厚敬老氛围的配套设施建设。依托万寿公园等区属公园，打造成老年主题公园。支持少年宫、学校等单位开展以孝文化为题的国学讲坛，通过孝文化知识传播、展览、讲解等方法，在全社会营造良好的敬老氛围。
（四）信息网：“1+6+N”信息管理体系
西城区老年人中，空巢家庭比例高达49.43%，其中独居的老年人占10.83%，夫妻户占38.60%。空巢家庭中的老年人由于缺乏家庭成员的及时帮助，在居家生活方面存在很大的安全隐患。西城区根据国务院、北京市《关于加快发展养老服务业的若干意见》的要求，以科技手段助推养老服务的新型工作机制，研究开发了“零距离”居家养老服务信息管理系统。
“零距离”居家养老服务信息管理系统建设模式为1+6+N。“1”是建设一个“家福云”计算基础设施数据中心。“6”是六大共性基础平台，即：云应用支撑平台、移动接入平台、物联网接入支撑共享管理平台、共享交换平台、网络安全平台和综合应用整合平台。“N”是为全区各委办局提供的N种服务，目前包括：统一认证系统、数字证书系统、短信平台、邮件系统、门户系统、电子通讯录、办公OA和审批平台等。“零距离”居家养老服务信息管理系统可实现以下几大功能：
1.居家安全管理
（1） 家属可以根据GPS的定位跟踪老了解老人的位置。
（2）了解到社区老人的需求，并根据需求做出回应。
（3）将周边的服务商户优化整合进入社区的服务中心平台，为社区老人提供服务。
（4）以老人数据库、呼叫中心及个人佩戴终端为基础，构建紧急救援、生活帮助、主动关怀三大服务方式，建立智能化的虚拟敬老院运营模式。
（5）通过对老人的健康状况、卫生环境、居住环境、煤水电使用安全、精神状态五个方面评估，制定居家养老巡视服务标准。
2.入户巡视管理
（1）实时定位、掌控全局：随时随地掌握巡视人员的分布状态，包括：具体位置、当前状态，任务执行提醒，订单执行提醒。
（2）轨迹记录、透明管理：所有受控巡视员轨迹、老人外出活动信息都被记录存储在控制中心，方便查询、统计、分析、报表，实时动态“透明化”管理；根据需要，可调阅服务对象90天内的行程、轨迹记录。
（3）实时监管、保障安全：监控中心通过GPS实时监控入户数据，规范巡视员入户行为；在发生紧急情况时，通过终端的紧急求助功能，可快捷联系调度中心，及时调度排查险情，保证老年人生命安全。
（4）合理调度、提高效率：通过对巡视员实时位置的掌控，通过GPS合理有效地调度，提升巡视响应速度。
（5）提前服务、减少浪费：根据以往巡视经验数据的分析汇总，对采购计划作出合理调整，减少资源浪费，对注意事项进行预告式通知及提醒，提升老龄人群的满意度。
（6）各种报表、决策分析：各种巡视报表、服务统计报表、服务商预约单报表、等均可打印，方便制作领导或管理单位要求的各项报表。准确及时提供企业管理决策分析。
（7）预留全响应平台接口API，可与其他系统兼容或接入其他系统，实现监控管理和企业管理的统一，提升效率。
3.服务商服务管理
“零距离”系统采取“三个一”的方式具体实施服务商管理工作的开展。
（1）打造一个“零距离”O2O平台。系统由后台数据库，管理员维护系统，前端用户界面以及APP四部分组成。
（2）制订、完善和规范一整套为老助残服务标准。强化政府对养老服务监督和管理。其中包括《养老助残协管员工作守则》、《系统平台管理员岗位职责》、《安全隐患关爱等级标准（五星级评定）》、《服务商为老助残服务准入条件及工作标准》等20多项。
（3）形成一个养老助残“服务商联盟”。将优秀的软件服务商纳入其中，并鼓励服务商发挥其各自优势，有针对性地开展养老助残服务工作。
三、西城区养老模式的启示
在解决特大城市功能核心区老年人的养老问题方面，北京市西城区研究和探索符合首都功能核心区特点的养老服务业发展模式，建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的具有西城特色的适度普惠型社会养老服务体系，基本实现“9064”目标:90%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，6%左右的老年人可由社区提供日间照料和托老服务，4%的老年人可入住养老机构养老。北京西城区的做法不仅能让老年人共享社会发展成果，是政府社会责任和公平正义的具体体现，也对特大城市构建养老服务体系、建设和谐老龄社会具有重要意义。
（一）坚持政府主导、政策支持，切实落实政府责任是构建特色养老服务体系的关键环节
发展社会养老服务是一项事关广大人民群众根本利益的民心工程、德政工程，是积极有效应对人口老龄化形势，推动养老服务社会化、产业化发展，拓展服务业新领域，扩大内需和促进就业，推动经济社会平稳较快发展和加快转变经济发展方式的重要举措，也是弘扬中华民族敬老爱老扶老优良传统，满足日益增长的社会养老服务需求，提高广大老年人的生活质量和幸福指数的迫切要求，对于北京率先全面建设小康社会具有重要意义。西城区实施专项资金划入财政预算，以制度化保证养老服务连续性，政府资金使用优先考虑养老、为老服务，以政府补贴的形式等，除对高龄老人实行特殊津贴制外，对一些常规的服务项目如健康保健服务、文化活动、就餐等具有普遍性需求的服务项目提供连续性资金支持。同时，通过设立相应的管理和监督制度保证其连续性和服务质量，尽量满足不同年龄结构和生理结构老人的需求。
（二）坚持实事求是、因地制宜，一切从实际出发是构建特色养老服务体系的重要基础
一方面，西城区位于北京市的核心地带，土地使用成本高昂，房租租赁费用昂贵，养老服务项目场所非常紧张。另一方面，通过养老需求调查了解到，除部分生活难以自理的高龄老人外，大多数老年人对进入养老机构养老的需求并不强烈。为此，从实际出发，西城区确立了以实现人人享有社会养老服务为目标，以满足中低收入和特殊困难老年群体养老服务需求为重点，注重发挥家庭和社区功能，构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿和有偿服务相结合，布局合理、种类齐全、功能完善、覆盖城乡的适度普惠型社会养老服务体系，在全国率先走出一条适应老龄化进程、与经济社会协调发展、老年人公平享受改革开放成果的社会养老服务事业发展道路的建设目标。在实践中，月坛街道利用、整合社会组织和辖区医疗资源，建设“无围墙敬老院”，实现了专业养老机构的专业化服务项目向家庭延伸，既解决了养老服务场所紧张问题，又提供了专业的机构养老服务，受到群众的欢迎。
（三）坚持社会参与、多方联动，形成多方力量的协调配合机制是构建特色养老服务体系的必要条件
养老服务是一项全方位、多层次的工作，既需要社会多方面的参与，也需要政府系统多个部门之间的配合。西城区地处北京市的中心城区，资源丰富，辖区及周围的医院、学校、科研院所、社会组织门类齐全，储备了各类重要的专业人才和其它服务资源。逐步实现养老服务发展由政府包办向政府主导、社会参与转变，养老服务投资由公办向“民办公助”、政府购买服务多元投资转变，养老服务模式由单一机构养老向机构养老与居家养老相结合转变，努力为老年人提供形式多样、内容广泛、多种层次的社会养老服务。将社会养老服务力量与体制内承担养老服务工作的机构如残联、卫生和计生部门以及志愿服务力量进行充分整合，在养老服务过程中实现工作协同、信息共享、资源整合，并通过加强养老服务标准化、信息化和专业化建设，建立一系列的制度来保障这种部门联动的长期实施，不仅可以缓解资金和场所紧张问题，还可以一定程度上解决人员匮乏问题，创新社会养老服务发展模式，完善政府多元化投入模式，探索研究“民办公助”制度，建立现代老年服务产业体系，创新社会养老服务合作方式，逐步提升养老服务的规范化水平。
